政府信息公開(kāi)的邊界在哪里？

近年來(lái)，自然資源領(lǐng)域政府信息公開(kāi)申請(qǐng)數(shù)量及由此引發(fā)的行政復(fù)議、行政訴訟案件數(shù)量一直處在高位運(yùn)行。由于實(shí)踐中對(duì)政府信息公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)和范圍尚難以準(zhǔn)確理解和把握，厘清《政府信息公開(kāi)條例》及相關(guān)規(guī)定，明確自然資源領(lǐng)域中哪些政府信息應(yīng)當(dāng)公開(kāi)、哪些不予公開(kāi)，實(shí)務(wù)中如何認(rèn)定和處理，顯得尤為重要。對(duì)此，業(yè)內(nèi)人士結(jié)合具體案例進(jìn)行了分析探討并給出工作提醒，以供參考。

1 行政機(jī)關(guān)與公司之間的債權(quán)轉(zhuǎn)讓?xiě){證是否屬于政府信息

2021年1月，王某向某市自然資源局提交《政府信息公開(kāi)申請(qǐng)書(shū)》，申請(qǐng)公開(kāi)“某市自然資源局與某公司之間的債權(quán)轉(zhuǎn)讓?xiě){證”。同年2月，某市自然資源局作出《政府信息公開(kāi)申請(qǐng)告知書(shū)》，告知王某申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息根據(jù)法律規(guī)定屬于內(nèi)部事務(wù)信息，無(wú)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，故對(duì)王申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息不予公開(kāi)。王某對(duì)該答復(fù)不服，向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議申請(qǐng)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)審理后認(rèn)定，某市自然資源局答復(fù)內(nèi)容不當(dāng)，作出決定：撤銷某市自然資源局作出的答復(fù)，責(zé)令其在法定期限內(nèi)重新作出答復(fù)。

本案涉及的法律問(wèn)題是：行政機(jī)關(guān)與公司之間的債權(quán)轉(zhuǎn)讓?xiě){證是否屬于政府信息？是否應(yīng)當(dāng)公開(kāi)？

根據(jù)《關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政復(fù)議案件若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》第八條的規(guī)定，被申請(qǐng)人答復(fù)政府信息不予公開(kāi)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息是否屬于被申請(qǐng)人的人事管理、后勤管理、內(nèi)部工作流程三類內(nèi)部事務(wù)信息。因此，行政機(jī)關(guān)可以不予公開(kāi)的內(nèi)部事務(wù)信息，包括行政機(jī)關(guān)人事管理、后勤管理、內(nèi)部工作流程三類情形。

本案中，王某申請(qǐng)公開(kāi)某市自然資源局與某公司之間的債權(quán)轉(zhuǎn)讓?xiě){證，并非某市自然資源局在履行行政管理職能過(guò)程中制作或者獲取的信息，不應(yīng)當(dāng)屬于政府信息。在未對(duì)該申請(qǐng)公開(kāi)信息是否屬于《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定的政府信息范圍作出認(rèn)定的情形下，某市自然資源局即作出答復(fù)，告知王某不予公開(kāi)，其答復(fù)內(nèi)容缺乏法律依據(jù)，明顯不當(dāng)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出撤銷某市自然資源局作出的答復(fù)的決定，符合相關(guān)法律規(guī)定。

工作提醒

自然資源主管部門(mén)在收到當(dāng)事人政府信息公開(kāi)申請(qǐng)后，在確定是否應(yīng)當(dāng)公開(kāi)前，首先要審查當(dāng)事人申請(qǐng)公開(kāi)的信息是否屬于政府信息，對(duì)于依法不屬于政府信息范圍的，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人申請(qǐng)公開(kāi)的信息不屬于政府信息，而不應(yīng)當(dāng)以屬于內(nèi)部事務(wù)信息為由告知不予公開(kāi)。否則，其作出的答復(fù)不符合《政府信息公開(kāi)條例》相關(guān)規(guī)定。

2 房屋拆遷及補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放、使用情況是否屬于需加工信息

2020年3月，夏某向某市自然資源局申請(qǐng)公開(kāi)“某村某組房屋拆遷及補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放、使用情況”的政府信息。某市自然資源局于同月作出《政府信息公開(kāi)申請(qǐng)辦理告知書(shū)》，告知夏某申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息需要進(jìn)行加工、分析，故不予提供。夏某對(duì)該答復(fù)不服，向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議申請(qǐng)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)審理后認(rèn)定，某市自然資源局作出的答復(fù)依據(jù)不足，答復(fù)內(nèi)容不當(dāng)，遂作出決定：撤銷某市自然資源局作出的答復(fù)，責(zé)令其在法定期限內(nèi)重新作出答復(fù)。

本案涉及的法律問(wèn)題是：房屋拆遷及補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放、使用情況是否屬于需要進(jìn)行加工、分析的信息？

根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第二十一條的規(guī)定，除本條例第二十條規(guī)定的政府信息外，設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)人民政府及其部門(mén)還應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地方的具體情況，主動(dòng)公開(kāi)涉及市政建設(shè)、公共服務(wù)、公益事業(yè)、土地征收、房屋征收、治安管理、社會(huì)救助等方面的政府信息?！掇r(nóng)村集體土地征收基層政務(wù)公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)指引》附件中的《農(nóng)村集體土地征收基層政務(wù)公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)目錄》載明，涉及應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的政府信息包括“征地補(bǔ)償費(fèi)用支付中的征地補(bǔ)償費(fèi)用支付憑證”。因此，夏某申請(qǐng)公開(kāi)的“某房屋拆遷及補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放、使用情況”屬于行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的政府信息范圍。本案中，某市自然資源局未提交相應(yīng)的證據(jù)證明夏某申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息屬于需要加工、分析的政府信息，也未說(shuō)明需要進(jìn)行加工、分析的理由。行政復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷某市自然資源局作出的答復(fù)并責(zé)令其在法定期限內(nèi)重新作出答復(fù)的決定，是正確的。

工作提醒

根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第三十八條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)向申請(qǐng)人提供的信息，應(yīng)當(dāng)是已制作或者獲取的政府信息。除依照本條例第三十七條規(guī)定能夠作區(qū)分處理的以外，需要行政機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)有政府信息進(jìn)行加工、分析的，行政機(jī)關(guān)可以不予提供。但行政機(jī)關(guān)對(duì)于法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的政府信息是否屬于需要進(jìn)行加工、分析的，應(yīng)當(dāng)提交相應(yīng)的證據(jù)予以證明，否則會(huì)導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定其作出的答復(fù)內(nèi)容不當(dāng)。

3 建設(shè)項(xiàng)目劃撥土地的《供地方案》是否屬于過(guò)程性信息

2019年11月，張某向某市自然資源局申請(qǐng)公開(kāi)“某項(xiàng)目劃撥土地《供地方案》”的政府信息。某市自然資源局于同年12月作出《政府信息公開(kāi)申請(qǐng)辦理告知書(shū)》，告知張某申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息屬于過(guò)程性信息，根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第十六條的相關(guān)規(guī)定，不予公開(kāi)。張某對(duì)該答復(fù)不服，向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議申請(qǐng)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為張某申請(qǐng)公開(kāi)的《供地方案》屬于某市自然資源局制作并應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的政府信息，遂作出撤銷某市自然資源局作出的政府信息公開(kāi)答復(fù)的決定，責(zé)令其在法定期限內(nèi)重新作出答復(fù)。

本案涉及的法律問(wèn)題是：《供地方案》是否屬于過(guò)程性信息？

根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第十六條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)信息，包括人事管理、后勤管理、內(nèi)部工作流程等方面的信息，可以不予公開(kāi)。行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過(guò)程中形成的討論記錄、過(guò)程稿、磋商信函、請(qǐng)示報(bào)告等過(guò)程性信息以及行政執(zhí)法案卷信息，可以不予公開(kāi)。因此，行政機(jī)關(guān)制作和獲取的政府信息應(yīng)當(dāng)依法予以公開(kāi)，除非相關(guān)法律法規(guī)對(duì)此有例外規(guī)定。本案中，因張某申請(qǐng)公開(kāi)的《供地方案》屬于某市自然資源局制作并應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的政府信息，并非過(guò)程性信息，故行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出撤銷某市自然資源局作出的信息公開(kāi)答復(fù)的決定，于法有據(jù)。

工作提醒

《政府信息公開(kāi)條例》第十六條規(guī)定屬于政府信息公開(kāi)的例外規(guī)定。行政機(jī)關(guān)在實(shí)務(wù)中應(yīng)注意準(zhǔn)確把握過(guò)程性信息的內(nèi)涵和外延，即第十六條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)的過(guò)程性信息，指行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過(guò)程中形成的討論記錄、過(guò)程稿、磋商信函、請(qǐng)示報(bào)告等，這些政府信息可以不予公開(kāi)。行政機(jī)關(guān)在把握和認(rèn)定當(dāng)事人申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息是否屬于過(guò)程性信息時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照該條規(guī)定的要求進(jìn)行。不應(yīng)進(jìn)行擴(kuò)大解釋，將不屬于過(guò)程性信息的政府信息確定為過(guò)程性信息而不予公開(kāi)，這會(huì)導(dǎo)致其作出的政府信息公開(kāi)答復(fù)，被行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定為答復(fù)不當(dāng)而予以撤銷，從而增加行政成本，浪費(fèi)行政資源。

4 《土地出讓協(xié)議》能否直接公開(kāi)

2020年8月，吳某向某市自然資源局申請(qǐng)公開(kāi)“某地塊《土地出讓協(xié)議》”的政府信息。同年9月，某市自然資源局向某公司出具《關(guān)于政府信息公開(kāi)征求第三方意見(jiàn)的函》，征求該公司是否同意公開(kāi)吳某申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息。某公司于同月作出答復(fù)，不同意公開(kāi)上述政府信息。2020年10月，某市自然資源局作出《政府信息公開(kāi)申請(qǐng)辦理告知書(shū)》，告知吳某申請(qǐng)公開(kāi)的“某地塊《土地出讓協(xié)議》”涉及第三方信息，經(jīng)向第三方征詢是否公開(kāi)意見(jiàn)，第三方不同意公開(kāi)上述政府信息，故對(duì)該信息不予公開(kāi)。吳某對(duì)該答復(fù)不服，向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議申請(qǐng)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)審理后認(rèn)定，某市自然資源局以“吳某申請(qǐng)公開(kāi)‘某地塊《土地出讓協(xié)議》’涉及第三方信息，第三方不同意公開(kāi)”為由不予公開(kāi)，屬于適用依據(jù)錯(cuò)誤，其答復(fù)內(nèi)容不當(dāng)。遂作出決定：撤銷某市自然資源局作出的答復(fù)，責(zé)令其在法定期限內(nèi)重新作出答復(fù)。

本案涉及的法律問(wèn)題是：《土地出讓協(xié)議》是否涉及第三方商業(yè)秘密？是否應(yīng)當(dāng)公開(kāi)？

根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第十五條、第三十二條的規(guī)定，申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息涉及商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私，可能損害第三方利益的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)書(shū)面征求第三方意見(jiàn)后，再?zèng)Q定是否予以公開(kāi)，但征求第三方意見(jiàn)適用的前提，應(yīng)當(dāng)是該政府信息已經(jīng)確定為屬于商業(yè)秘密或個(gè)人隱私的政府信息，否則不屬于應(yīng)當(dāng)向第三方征求意見(jiàn)的情形。而是否屬于商業(yè)秘密，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的相關(guān)規(guī)定予以判定，應(yīng)當(dāng)具備三個(gè)條件，即“三性”：秘密性、價(jià)值性、保密性?？梢?jiàn)，商業(yè)秘密的認(rèn)定不以第三方是否同意公開(kāi)為認(rèn)定條件。

本案中的《土地出讓協(xié)議》是參照《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》示范文本制定的格式合同，內(nèi)容包括合同雙方當(dāng)事人、宗地位置、面積、用途、土地出讓期限、出讓金、土地開(kāi)發(fā)建設(shè)與利用等情況。其中，招標(biāo)拍賣掛牌出讓結(jié)果是土地出讓合同中除格式文本外需要填充的主要內(nèi)容，是出讓結(jié)果的具體細(xì)化和體現(xiàn)。因此，《土地出讓協(xié)議》的主要內(nèi)容并不符合商業(yè)秘密中“不為公眾所知悉”的條件，故應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)。某市自然資源局以吳某申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息涉及第三方信息且第三方不同意公開(kāi)為由，對(duì)吳某申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息不予公開(kāi)，不符合上述法律規(guī)定，應(yīng)屬不當(dāng)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出撤銷某市自然資源局作出答復(fù)的決定，符合法律規(guī)定。

工作提醒

實(shí)務(wù)中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注意把握政府信息征求第三方意見(jiàn)適用的前提?！墩畔⒐_(kāi)條例》規(guī)定行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)涉及商業(yè)秘密的政府信息，如申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息經(jīng)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定屬于商業(yè)秘密，則應(yīng)當(dāng)向第三方征求意見(jiàn)是否同意公開(kāi)。但是，向第三方征求意見(jiàn)是否同意公開(kāi)的前提，是該政府信息已經(jīng)被認(rèn)定為商業(yè)秘密；而第三方是否同意公開(kāi)，不是認(rèn)定是否屬于商業(yè)秘密的條件，即不應(yīng)以第三方是否同意公開(kāi)作為認(rèn)定商業(yè)秘密的條件。

（來(lái)源：中國(guó)自然資源報(bào)  作者：顏桂芝  作者單位：四川省自然資源廳）